Marco conceptual
3. El Sistema Nacional de Indicadores Ambientales
La Semarnat, por medio de la Dirección General de Estadística e Información Ambiental, tiene bajo su responsabilidad el desarrollo y actualización del Sistema Nacional de Indicadores Ambientales (SNIA) que forma parte del Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales (SNIARN).
El objetivo del SNIA es proporcionar a los tomadores de decisiones y público en general la información clave sobre el estado del ambiente y de los recursos naturales del país, así como su relación con las actividades humanas, económicas y políticas que tienen efectos sobre el ambiente. El SNIA pretende integrar los esfuerzos de diversas dependencias del ejecutivo federal, entidades federativas, instituciones de investigación, organizaciones no gubernamentales y demás grupos sociales interesados en la información ambiental.
3.1. Antecedentes en el plano nacional
Los primeros pasos formales y sistemáticos hacia el desarrollo de indicadores ambientales en el gobierno federal se realizaron en 1993, en el Instituto Nacional de Ecología (INE), con el Taller Norteamericano de Información Ambiental, donde participaron el Instituto Nacional de Ecología, Environment Canada y la Environmental Protection Agency (EPA) de Estados Unidos. El objetivo del taller fue generar una base de información para el Informe del Estado del Ambiente en la región de América del Norte. En este contexto se elaboró el estudio An Approach Towards Environmental Indicators for Mexico 1994, que estableció las bases conceptuales para el desarrollo de indicadores ambientales en nuestro país. A partir de entonces, y hasta el año 2000, la Semarnap –a través del INE– continuó trabajando en el tema, como lo muestran las publicaciones de indicadores orientadas hacia la evaluación del desempeño ambiental y el desarrollo sustentable.
La publicación "Avance en el Desarrollo de Indicadores para la Evaluación del Desempeño Ambiental de México 1997" utilizó como marco metodológico el esquema Presión-Estado-Respuesta (PER) con sus correspondientes modificaciones para incorporar las experiencias en este tipo de iniciativas de algunos países y organismos internacionales que habían mostrado avances significativos en la materia. El propósito de este trabajo fue establecer un conjunto de indicadores que sirvieran como herramienta para evaluar el desempeño de las políticas ambientales y, al mismo tiempo, determinar la línea base para futuras publicaciones. No pretendió convertirse en una lista exhaustiva o definitiva, más bien fue un ejercicio donde se equilibraron las necesidades y disponibilidad de información. De hecho, un resultado derivado de este trabajo fue la detección de carencias e inconsistencias de información y posibles fuentes alternativas para obtenerla. Los temas incluidos fueron aire, residuos peligrosos, residuos sólidos municipales, vida silvestre, agotamiento de la capa de ozono estratosférico y cambio climático.
El libro "Evaluación del Desempeño Ambiental. Reporte 2000" fue el resultado de la continuación de los esfuerzos por integrar un sistema de indicadores ambientales nacional. En esta segunda publicación se incluyeron actualizaciones de los indicadores contenidos en la primera publicación de 1997 y se incorporaron los temas de agua, bosques, suelos y pesca. En este trabajo se mantuvo el modelo PER, procurando establecer la relación del ambiente con algunos sectores productivos, bajo un enfoque de sustentabilidad ambiental.
También en 2000 se publicó el trabajo "Indicadores de Desarrollo Sustentable en México", elaborado de manera conjunta por el INEGI y la entonces Semarnap. Los indicadores presentados fueron parte del compromiso asumido por el país al adherirse al Programa de Acción para el Desarrollo Sustentable suscrito en la Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro en 1992. Dicho compromiso consistió en asumir medidas nacionales y globales en materia de sustentabilidad, así como acciones orientadas a la generación de indicadores para medir y evaluar las políticas y estrategias de desarrollo sustentable. Como producto de ese esfuerzo, México logró documentar 113 de los 134 indicadores posibles que propuso la Comisión para el Desarrollo Sustentable (CDS).
Uno de los pasos más importantes para la consolidación del SNIA fue la publicación, en el año 2005, de los Indicadores Básicos del Desempeño Ambiental de México. No sólo fue una obra con la información más actualizada de su tipo en el momento, sino que ofreció también una nueva propuesta conceptual y metodológica para restructurar los conjuntos de indicadores ambientales que integraban el SNIA. Dicho conjunto tiene como objetivo principal brindar una visión de las tendencias de cambio y la situación actual del medio ambiente y los recursos naturales del país, así como de las presiones que los amenazan y las respuestas institucionales que atienden su problemática. Lo integran alrededor de 115 indicadores, los cuales cubren los temas ambientales prioritarios de la agenda nacional: atmósfera (con indicadores sobre la calidad del aire, cambio climático y ozono estratosférico), agua (con secciones sobre disponibilidad y calidad), suelos, residuos (tanto urbanos como peligrosos) y recursos forestales y pesqueros.
Es importante mencionar también un antecedente regional en el uso de indicadores. En 1997 se publicó el documento "Indicadores Ambientales para la Región Fronteriza Norte", elaborado conjuntamente por el INE y la EPA de Estados Unidos. Incluye indicadores relacionados con la salud humana y las condiciones del ambiente de la frontera México-Estados Unidos, e incluso considera indicadores de gestión o desempeño. Su objetivo fue mostrar los resultados de los grupos de trabajo binacionales que conformaban el Programa Frontera XXI. Se utilizaron el esquema PER y los lineamientos generales propuestos por la OCDE. Los temas tratados en él son: aire en zonas urbanas, prevención de contingencias y respuesta a emergencias, cooperación en aplicación de la ley, salud ambiental, recursos de información ambiental, residuos peligrosos y sólidos municipales, recursos naturales, prevención de la contaminación y agua (disponibilidad y calidad).
3.2. Estructura del SNIA
Actualmente, el Sistema Nacional de Indicadores Ambientales (SNIA) ofrece, a través de distintos conjuntos de indicadores, una visión breve y clara de los cambios y la situación actual del medio ambiente y los recursos naturales del país, así como de las presiones que los afectan y las respuestas institucionales encaminadas a su conservación, recuperación y uso sustentable. La estructura del SNIA se muestra en la siguiente ilustración.
La base del SNIA la conforma el Conjunto Básico, el cual está orientado hacia la evaluación del desempeño ambiental nacional por medio de cerca de 115 indicadores que cubren los temas prioritarios de la agenda ambiental nacional y que conforman el cuerpo de la presente obra. Este conjunto está organizado de acuerdo al modelo de Presión-Estado-Respuesta (PER) y se complementa con alrededor de 450 variables que aportan información de contexto y permiten una mejor interpretación de los indicadores.
En el centro del Sistema se encontrará el Conjunto de Indicadores Clave, el cual ofrece, con 15 indicadores, una visión sintética de la situación de los principales tópicos ambientales del país. A diferencia del Conjunto Básico, está dirigido hacia un público que, interesado en el medio ambiente y su problemática, no posee conocimientos previos o especializados en cuestiones ambientales.
Los conjuntos Básico y Clave constituyen el centro del SNIA. Aunque ambos conjuntos comparten algunos de sus indicadores, cada uno posee elementos propios que los distinguen. Ambos conjuntos se alimentan directamente de la información estadística y geográfica del Sistema Nacional de Información Ambiental y de Recursos Naturales (SNIARN). Alrededor de los indicadores Básicos y Clave, el SNIA agrupa otras inicitiavas que, aunque pueden tener orígenes y objetivos distintos, son relevantes. Entre ellas destacan:
Indicadores ambientales estatales. Están orientados al análisis del desempeño ambiental en el ámbito estatal. En su estructura, responden a las necesidades y características del estado al que analizan y han sido desarrollados por los organismos encargados del medio ambiente y los recursos naturales de los gobiernos estatales en colaboración o asesoría de la Semarnat. Las versiones que se muestran de cada conjunto constituyen las más actuales, y corresponde su actualización a los organismos encargados del medio ambiente y los recursos naturales de los gobiernos estatales. A la fecha, tan sólo se cuenta con el conjunto de indicadores del estado de Hidalgo.
Indicadores internacionales. Los conjuntos de indicadores internacionales incluidos dentro del SNIA corresponden a las iniciativas de organismos internacionales en las que México participa. Dentro de ellas destacan la Iniciativa Latinoamericana y Caribeña para el Desarrollo Sostenible (ILAC), los Indicadores de Desarrollo del Milenio (específicamente el Objetivo 7) y los Indicadores Ambientales de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE).
Indicadores regionales. Estos conjuntos describen la situación ambiental y de los recursos naturales de zonas geográficas de importancia estratégica o con características particulares. El SNIA ha incluido en esta categoría, en una primera etapa, al Conjunto de Indicadores Ambientales del Programa Frontera 2012 (en el que participan los gobiernos de México y los Estados Unidos), y posteriormente acogerá a los conjuntos de indicadores creados para evaluar el desempeño ambiental de algunos de los ordenamientos ecológicos del país.